作者：学会发展研究部 谢纳

解码金融监管体制大变革

3月7日，在第十四届全国人民代表大会第一次会议上，国务委员兼国务院秘书长肖捷就国务院机构改革方案向大会作说明。随后，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》（下文简称改革方案）。根据改革方案，我国金融体系新增中央金融委员会（下文简称“中央金融委”）和中央金融工作委员会（下文简称“金融工委”）两大“中央级”主管单位，体现了党对金融工作的统一领导，同时中国金融监管体系将形成新的“一行一局一会”格局，中国人民银行（下文简称“央行”）专注货币政策和宏观审慎监管，国家金融监管总局集机构监管与行为监管于一身，中国证券监督管理委员会（下文简称“证监会”）则专司资本市场监管。如此重大的变革在金融业可谓一石激起千层浪，本文也将以此为契机，系统梳理我国金融监管体系的演进历程，并从中发掘推进金融监管体制改革的历史必然性。

我国金融监管体制的变革与完善是呈渐进式的。1978年以前，我国不存在其它的金融机构，主要由央行负责金融业务的经营与管理，即所谓的“大一统”金融体系。改革开放以后，计划经济体制向市场经济体制不断深入转化，金融业也有了长足发展，金融机构不断增加，金融业务不断拓展。相应地，国家分离了央行的双重职能，通过增设监管机构、制定法律法规等，使金融监管体制逐步走向完善。从时间跨度看，过往中国金融监管体制发展的过程大致可以划分为四个阶段。

1.统一监管阶段(1978-1992年)

改革开放初，金融监管体系建设主要围绕专业银行和中央银行进行。1979年，为推动经济体制改革，加快市场化建设步伐，农业银行、中国银行、建设银行和工商银行相继从央行分离出来，成立专业银行。同时，非银行金融机构也快速发展。金融业务的日益增长和金融机构的持续增加，迫切需要成立一个能够统一监管和综合协调金融业的职能部门。1984年, 央行成为专职的中央银行。1986年1月7日,国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》,指出央行依法对金融机构进行登记、核发经营金融业务许可证和办理年检。这是我国第一部有关金融监管的行政法规。这一阶段,央行作为全能的金融监管机构,对金融业进行统一监管。

2.“一行两会”阶段(1992-2003年)

1992年10月,国务院决定将证券监管职能从央行分离出来,成立证监会,依法对全国证券市场进行统一监管。这是我国分业监管的起点。1998年，国务院证券委员会和证监会合并，成立新的证监会，统一监管全国证券和期货经营机构。同年，中国保险监督管理委员会（下文简称“保监会”）成立，原由央行行使的保险监管权交由该会行使,我国分业金融监管体制进一步完善。“一行两会”体制下,央行负责对全国的商业银行、信用社、信托公司、财务公司等实施监管。1998年,我国还对央行实施了取消省分行、设立大区分行的机构改革。

3.“一行三会”阶段(2003-2017年)

2003年3月,十届全国人大一次会议审议批准了国务院机构改革方案,授权成立中国银行业监督管理委员会(以下简称“银监会”)。至此,由央行、银监会、证监会、保监会组成的“一行三会”分业监管格局正式形成。

4．“一委一行两会”阶段（2017-2023年）

为切实强化金融监管，提高防范化解金融风险能力，2017年，第五次全国金融工作会议提出设立国务院金融稳定发展委员会（下文简称“金稳委”）。同年11月，党中央、国务院同意批准金稳委成立。作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，金稳委的成立拉开了新时代金融体系改革的大幕。

2018年3月，为深化金融体制改革、顺应综合经营趋势、落实功能监管和加强综合监管，《深化党和国家机构改革方案》将银监会和保监会合并，组建中国银行保险监督管理委员会（下文简称“银保监会”）。值得注意的是，这是继金稳委之后，我国金融监管体系的又一重大变革。

银保监会的正式成立，进一步健全了我国金融监管体系，意味着我国金融监管体系进入了金稳委、央行、银保监会和证监会“一委一行两会”为主导的新时代，综合监管步伐已正式迈开。

经历以上多轮改革，我国金融监管体系形成的“一委一行两会”格局，但其本质仍然是分业监管，这种监管模式存在以下问题：

1. 混业经营和分业监管之间的矛盾越发突出

就目前我国金融业务的发展现状来看，银证保之间的混业经营趋势日益明显，各行业之间的业务划分变得逐渐模糊。商业银行在经营传统的资产、负债业务的同时，开始了金融衍生业务、代理证券、代理保险以及托管各类投资基金的业务。在保险行业里，各大保险公司竞相争夺保险市场，纷纷推出了类似于储蓄投资的保险产品，在一定程度上具有储蓄存款的功能。银行、保险、证券相互之间的业务往来更加频繁和密切，使得我国的金融经营模式开始了事实上的混业模式。在分业监管模式中，各行业各自的监管机构分别管理本行业日常事务，在混业经营的现状下，监管重复的问题逐渐显现，同时部分混业经营的金融业务又处于监管不到位或监管真空地带。

2.金融监管机构之间的协调机制仍待加强

分业监管的特点是在执行金融监管政策和开展金融监管活动的过程中各自为政，各自负责所管范围内金融活动，这样虽然实现了监管的有效分工，但正如前文分析，会造成一定的监管重复和监管空白问题。我国金融行业的混业经营趋势要求监管机构和部门之间进一步加强联系和沟通，增强监管的透明度，建立监管信息共享机制，以确保监管机构之间的有效协调，进而发挥我国金融监管的更大作用。

此外，中央与地方金融监管的职责亦亟需明确。与大量新兴金融机构在各地涌现相矛盾的是，地方金融管理部门注重准入审批，但是在行为和风险监管等方面相对薄弱。在这种情况下，如何明晰中央与地方在金融监管上的职责，从而充分调动地方政府积极性，成为全局金融体系稳定与局部金融市场活力达成平衡的关键。

3.资本市场监管职责划分有待明确

中国资本市场中，按发行主体分类主要包括国债、地方政府债，金融债，企业债和公司债。经历了制度和市场不断完善的历史过程，形成了多头监管的显著特点，涉及央行、发改委、证监会、财政部等。不同部门间，审核标准不统一，从而导致监管真空和监管竞争现象，也给套利者提供了操作空间，不利于债券市场合理正常发展，也不利于公司（企业）拓宽直接融资渠道。

4.金融监管内容有待完善

过去较长一段时间，金融监管的职责都对金融消费者权益维护强调不足。金融产品不同于一般的商品，其专业壁垒高，所涉金额相对较大。尽管一行三会在金融危机后均设立了金融消费者保护部门，但总体来看，金融消费者保护工作仍处于起始阶段，在立法、协调机制、纠纷解决、教育等方面均待改进。

从以上分析来看，金融业态的不断创新发展会给金融监管带来诸多挑战。监管空白或监管不协调而造成的监管真空问题已经发生，统一监管必要性增强。同时随着金融业务不断创新，对消费者权益的保护也必须提上日程。针对金融监管的现存问题，本次金融监管体系改革都分别提出了解决方案。

1. 加强党的集中领导

方案明确将深化党中央机构改革方面，组建中央金融委，加强党中央对金融工作的集中统一领导，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等，同时设立中央金融委员会办公室，作为中央金融委员会的办事机构，列入党中央机构序列；组建金融工委，作为党中央派出机关，统一领导金融系统党的工作，指导金融系统党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等，同中央金融委员会办公室合署办公。同时，不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构，将国务院金融委办公室职责划入中央金融委员会办公室。

2.强化金融监管协调发展

方案指出将在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，不再保留银保监会。新组建的国家金融监督管理总局统一负责监管除证券业之外的银行、保险、金控公司，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。

同时，深化地方金融监管体制改革。根据方案，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。将地方金融监管机构此前负责的地方金融产业发展的职能剥离，回归并聚焦监管的职责本源，有效缓解一些此前分业监管时出现的政策冲突，并减少相关监管盲区。

加强金融管理部门工作人员统一规范管理。央行、国家金融监督管理总局、证监会、国家外汇局及其分支机构、派出机构均使用行政编制，工作人员纳入国家公务员统一规范管理，执行国家公务员工资待遇标准。

3.规范资本市场监管

根据此次改革方案，国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责将被划入证监会统一负责。这就意味着未来企业债和公司债将在规则层面进一步趋同，改变了过去多头监管局面，为债券市场健康稳定发展指明方向。同时，证监会调整为国务院直属机构，提高了资本市场的地位，进一步凸显了资本市场服务实体经济的重要作用。

4.强化消费者权益保护

同时，加强金融消费者权益保护是金融监管改革中的一项重要内容。此次改革方案将央行对金融消费者的保护职责，中国证券监督管理委员对有关投资者的保护职责都统一划入到了国家金融监督管理总局。通过统一市场规则，能够消除监管套利，促进市场稳健运行和公平竞争，最终保护好消费者合法权益。

纵观此次金融监管体系变革，可以看到两大“中央级”主管单位+“一行一局一会”格局的确立，是中央根据金融行业发展新变化，围绕进一步理顺宏观审慎管理和微观审慎监管、机构监管和功能监管、审慎监管和行为监管的关系，进行的又一次大胆创新和探索。此次改革深度契合了我国当下国情，力度之大，范围之广，程度之深，将极大程度推动我国金融发展并进一步完善我国金融监管体制。